五问事业单位人事制度改革:为养老金并轨破题?

世溪

五问事业单位人事制度改革:为养老金并轨破题?

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国务院日前发布的《事业单位人事管理条例》于7月1日起正式实施。《条例》将打破中国3153万事业编制人员的“终身制”、“铁饭碗”，也标志着养老金并轨改革迈出一大步，对社会发展以及全面深化改革的推进具有重要意义。

一、什么是事业单位?

中国社会科学院社会学所研究员、中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，从某种意义上说，事业单位是计划经济的产物。通常，在一个国家或一个地区，总会有国家(政府)和市场(企业)这两大部门。国家(政府)部门以行政权力为手段来管理社会，使社会有序运转;市场(企业)部门以将本求利的方式来创造财富，提高人民生活水准。但国际经验表明，实际上在上述两大部门之外，还有很多政府和市场都“不愿做，做不好或不常做”的事。一般来说，这些事情都被归到“社会领域”。在这个领域，也必须有一个由专业技术人员组成的社会部门来提供相应的专业服务，这就是“第三部门”，也称“非政府组织(NGO，对政府而言)”或“非营利组织(NPO，对市场而言)”。而在计划经济理论中，万能的国家(政府)是统帅一切的，所以市场和社会这两大领域也都归属在国家(政府)旗下：前者即国营企业，后者就是事业单位。

国务院法制办、中央组织部、人力资源和社会保障部负责人2014年5月15日透露，目前我国有事业单位111万个，事业编制3153万人。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，加快事业单位分类改革。新华网发文称，事业单位的分类改革，是按社会功能将事业单位划分为3类：承担行政职能的，划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的，逐步转为企业;对从事公益服务的，继续保留在事业单位序列、强化公益属性，其中，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，市场不能配置资源的，划分为公益一类，承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划分为公益二类。

二、《事业单位人事管理条例》出台的背景是什么?

中国经济网称，中国的事业单位由于历史的沉积，机构臃肿，效率低下，已经难以适应目前中国市场经济发展的需要，更严重制约经济和社会的协调发展。

从1996年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》，明确事业单位改革的方向算起，我国的事业单位改革已进行了近20年，但一直进展缓慢，最大的阻力就是已形成的部门利益和个人利益结构很难被打破。2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。然而6年过去了，试点地区仍未取得实质性进展。

2014年2月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，审议通过《事业单位人事管理条例(草案)》。会议要求，要运用法治手段，进一步推进事业单位人事管理制度改革，规范管理制度，提高事业单位人力资源管理效能，形成“能进能出”、“能上能下”的用人机制，促进提升服务质量，让人民群众享受更加优质高效的公共服务。据新华社5月15日消息，4月25日，李克强签署第652号国务院令，公布《事业单位人事管理条例》。《条例》共10章44条，自2014年7月1日起施行。这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。

三、事业单位人事制度改革中最大的转变是什么?

6月25日，中组部、人社部召开学习贯彻《事业单位人事管理条例》、深化事业单位人事制度改革电视电话会议，中组部副部长、人社部部长尹蔚民就如何贯彻落实《事业单位人事管理条例》及深化事业单位人事制度改革作了详细解读。

“把事业单位与工作人员之间的关系确定为合同关系，是事业单位人事制度改革中最大的转变。”尹蔚民表示，《条例》规定事业单位作为法人与工作人员通过签订聘用合同建立人事关系，确立了双方平等人事主体的法律地位，有利于调动单位与工作人员两个方面的积极性。事业单位按照《条例》规定享有实施具体人事管理的责任和权力，工作人员可以自主应聘，按聘用合同履行职责，享有待遇。这为落实事业单位用人自主权，保障工作人员合法权益奠定了制度基础。

自2002年以来，全国绝大多数事业单位推行了聘用制度，90%以上的工作人员签订了聘用合同，制度推行具备了广泛的实践基础，初步实现了由固定用人向合同用人的转变。《条例》将聘用制度确立为事业单位基本用人制度，建立包括合同聘用、公平竞争、激励约束、权益保障的用人机制，将逐步实现人员“能进能出”、岗位“能上能下”、待遇“能高能低”的目标，进一步搞活用人制度。

《条例》规定，事业单位与工作人员订立的聘用合同，期限一般不低于3年。事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日，或者一年内累计旷工超过30个工作日的，事业单位可以解除聘用合同。事业单位工作人员年度考核不合格、且不同意调整工作岗位;或者连续两年年度考核不合格的，事业单位提前30天书面通知，可以解除聘用合同。广东省人社厅有关负责人指出，《条例》将打破事业单位工作人员的“终身制”、“铁饭碗”。

尹蔚民表示，下一步贯彻实施《条例》，将继续扩大聘用制度推行面，做到聘用合同“应签尽签”，消除制度推行“死角”;在人员岗位聘用、待遇、考核、奖惩、争议处理等方面，切实发挥聘用合同的基础作用;针对新情况、新问题和不同行业的特点，加快分业分类研究制定符合行业特点的聘用合同管理办法。

四、《事业单位人事管理条例》有哪些亮点?

《条例》在公开招聘、聘用合同、社会保险、工资收入等方面的相关规定呈现出改革亮点。

第一，《条例》规定，事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。近年来，个别地方出现了事业单位招聘中因人设岗的所谓“萝卜招聘”、“内部招聘”，受到强烈谴责。“条例的出台，使事业单位公开招聘从部门规定上升为行政法规，有利于这项工作在现有基础上进一步强化和规范，从而有效杜绝事业单位违规招聘。”人社部事业单位人事管理司负责人说。

第二，《条例》规定，事业单位与工作人员订立的聘用合同，期限一般不低于3年。有人力资源专家指出：聘用合同期限定在3年以上，主要考虑到事业单位人员以专业技术人才为主，订立比较长期的合同有利于保持科学研究、公益服务等事业的延续性，建立起比较稳定的人才队伍。

第三，《条例》规定，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。《条例》提出事业单位工作人员参加社会保险，从法律层次发出信号，事业单位医疗和养老保险并轨已箭在弦上。人社部副部长胡晓义表示，下一步的方向是建立公平的规划，遵循市场化原则启动机关事业单位养老保险改革。

第四，《条例》规定，国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。中国人事科学研究院研究员何凤秋认为，下一步事业单位工资收入改革将与事业单位分类改革同步推进。《条例》所说的工资增长机制，应当是国家根据经济发展、财政状况、企业相当人员工资水平和物价变化等因素，定期调整公益类事业单位工作人员的工资水平，而对于转制为企业的事业单位，则应实行企业的分配制度;对于承担行政职能的事业单位，要回归到公务员队伍管理，实行公务员工资制度。

五、《事业单位人事管理条例》实施后，中国离实现养老金并轨还有多远?

种种迹象表明，2014年是中国养老金并轨改革的破题之年。

2月21日，国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新型农村社会养老保险(新农保)和城镇居民养老保险(城居保)两项制度合并实施，并提出在2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，明确了这项改革的时间表。

3月6日，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出，改革机关事业单位养老保险制度是2014年的一项重点工作。4月中旬，尽管机关事业养老保险改革最终的方案还没有出炉，但媒体报道称“公务员和事业单位职工需要像企业职工一样缴纳养老保险的原则已经确定了”。

7月1日起，《事业单位人事管理条例》实施，3153万事业编制人员将开始参加社会保险。不过，对于事业单位养老金缴费，一些国内社保专家认为，《条例》只是给出了“原则性”的改革方向，并不具备操作性。真正要实施事业单位养老金缴费，则要等到人社部出台社保顶层设计方案之后，预计届时公务员、事业单位人员将同步实行社保缴费。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，养老金并轨的最大难题是从哪里找钱。她说，养老金制度有3个环节：找钱、管钱、发钱，而这3个环节首先是要找到钱，这也是事业单位改革遇到的最大难题，然后才是如何确定待遇，如何发放待遇。