2010年《申论》时政要点 针对玉树地震 谈我国应急体系建设专题

博学善思

应急体系建设

加强应急管理工作，是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。 我国国家级的全面应急管理办公室2006年才成立，全国范围内的应急体系建立的时间还很短。2008年的雪灾发生后中央政府回应速度之慢，预定应急方案之无法及时启动以及启动后效果不彰，各部门各地区以至军民协同之困难，说明我国现有应急机制还远远未符合需求。特别是现有的灾害预防方案，未能预计到多项危机，即铁路中断、公路堵塞、飞机转降、电力中断、食品运输供应受阻同时发生时，灾害对社会经济的干扰将以几何级数增长。而我们对于这种多种因素并发的危机预防能力尤其薄弱。  

    事实还证明，我国现有气象部门的综合性预报以及中长期预报能力未符合要求。尤其是气象部门发出预警后，中央主管部门以及铁路、民航、公路、电力、公安、商务、劳动、军队等部门多没有及时做好自己领域内的应对工作，更遑论这些部门与有关地方在横向的预警、沟通、合作方面，还有相当多的不足和改进余地。台风、矿难、地震、疫情等灾害随时可能引发突发公共事件，威胁到人民群众生命财产安全。是否有一套完善的应急机制，是验证一个国家政府履行其职能的重要标准，同时也是社会是否和谐的重要标志。

党的十七大报告高屋建瓴地回答了在改革发展的关键阶段，我们党治国理政、我们国家发展进步的一系列重大问题。应急管理是党的十七大再次强调的重要任务，是各级政府必须履行好的重要职责，也是各级领导干部必须掌握的重要本领。

1.应急管理事关党和国家工作大局

　　从一定意义上说，人类历史就是人类在同各种灾害斗争中成长的历史。中华民族在长期应对各种突发事件的实践中积累了丰富的经验。“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”、“居安思危，思则有备，有备无患”等古训，给我们以宝贵启示。进入现代社会，由于工业化和城市化的推进，产业、人口、财富大量向城市集中，风险也向城市集中，突发事件危害、影响显著增大。世界各国都把应急管理作为重要的政府职能，着力提高应对突发事件的能力。

　　新中国成立以后，尤其是改革开放以来，我们党和政府高度重视应急管理工作，坚持从维护人民群众的根本利益出发，积极预防和努力减少各种突发公共事件及其造成的损失。2003年抗击非典的斗争给我们以深刻启示：必须树立科学发展观，着力解决经济发展一条腿长、社会发展一条腿短的问题；必须在全社会建立应对各类突发事件的应急机制，确保人民生命财产安全。党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，作出了全面加强应急管理工作的重大决策，并且每年都明确提出了年度重点工作和目标任务。

　　经过几年的努力，以“一案三制”（即应急预案、应急管理体制、机制和法制）建设为主要内容的应急管理工作取得明显进展。一是全国应急预案体系基本建立。全国已制定各级各类应急预案130多万件，覆盖了常见的各类突发事件。所有的省级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已编制总体应急预案。二是应急管理体制初步形成。所有的省级政府和市级政府、92%的县级政府成立或明确了应急管理领导机构；所有的省级政府和96％的市级政府、81％的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安等专业机构应急指挥与协调职能进一步强化。三是应急管理机制不断完善。灾害监测网络、预警系统日趋完善，信息报告和信息发布更加及时，应急响应迅速有效，受灾群众安置妥善到位，做到了有饭吃、有地方住、有干净水喝、生病了有医护人员救治。四是应急管理法制体系更加完备。我国已相继制定《突发事件应对法》以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的法律法规60多部，基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，突发事件应对工作进入了制度化、规范化、法制化轨道。五是应急队伍体系初步形成。已基本形成了以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为辅助力量的应急队伍体系。六是应急保障能力切实增强。中央财政累计投入数百亿，重点加强了应急物资储备和应急队伍装备。自然灾害、事故灾难和突发公共卫生事件监测和预警能力不断提高。灾后恢复重建能力明显增强，因灾损坏的民房基本上做到当年重建。

　　当前和今后一个时期，我国发展的有利条件很多，同时也面临复杂、严峻的公共安全形势。主要是重大自然灾害频发，重特大事故灾难时有发生，一些突发公共卫生事件防控难度大，影响社会稳定的因素还比较多。对此，我们要始终保持清醒头脑，从全局和战略的高度，深刻认识做好应急管理工作，是深入贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展的必然要求，是构建社会主义和谐社会、保障人民生命财产安全的必然要求，是提高党的执政能力、建设高素质干部队伍的必然要求，是全面履行政府职能、建设人民满意政府的必然要求。

2?国家突发公共事件总体应急预案

国家突发公共事件总体应急预案目的在于提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：

（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。

全国突发公共事件应急预案体系包括：（1）突发公共事件总体应急预案。总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件。（2）突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。（3）突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。（4）突发公共事件地方应急预案。具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市(地)、县(市)人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。（5）企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。（6）举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案。

各地区、各部门要针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。在境外发生涉及中国公民和机构的突发事件，我驻外使领馆、国务院有关部门和有关地方人民政府要采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作。对于先期处置未能有效控制事态的特别重大突发公共事件，要及时启动相关预案，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。需要由多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。

　要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。要对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。根据受灾地区恢复重建计划组织实施恢复重建工作。突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。

各有关部门要按照职责分工和相关预案做好突发公共事件的应对工作，同时根据总体预案切实做好应对突发公共事件的保障等工作，保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活，以及恢复重建工作的顺利进行。保障具体包括人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安防护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑。

3.全国应急管理体系的主要内容和工作成效

　　我国突发事件应急管理体系的核心内容是“一案三制”。突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发事件的发生过程、性质和机理，分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类。按照社会危害程度、可控性和影响范围等因素，突发事件分为特别重大、重大、较大、一般等四级。

　　编制应急预案，是依据宪法及有关法律、行政法规，把应对突发事件的成功做法规范化、制度化，明确今后如何预防和处置突发事件。依据不同的责任主体，我国预案体系包括国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案五个层次。

　　我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。组织体系包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构及专家组。这些机构依据法律法规及预案开展应急管理工作，构成一个统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的应急联动体系。

　　应对突发事件是一项复杂的系统工程,需要统筹安排事前、事中、事后等各个环节的工作。国家总体应急预案对应急管理运行机制作了明确规定，主要包括预防、预测预警、信息报告、信息发布、应急响应和处置、恢复重建等六个环节。

　　有效防范和应对突发事件，必须充分发挥政府的主导作用，广泛动员公民、法人和其他组织积极参与。为了明确界定各方的权力、责任和义务，有必要按照依法行政、建设法治政府的要求，健全应急管理法制，依法规范应对各类突发事件共同行为。

　　通过建立健全应急管理“一案三制”，各级政府应对突发事件能力大大增强，保障了人民群众生命财产安全，维护了社会稳定大局，促进了经济社会又好又快发展。一是在自然灾害偏多、偏重发生的情况下，人员伤亡和财产损失大幅度降低。去年是1998年以来的第二个重灾年，在受灾人次比1998年增长23.4%的情况下，死亡人数却下降了42.2%、农作物绝收面积下降了29%、倒塌房屋数量下降了76.5%、经济损失下降了15.9%。二是在国民经济平稳较快发展和能源、交通运输等各行业快速发展的情况下，安全生产形势持续好转。煤矿整顿关闭和瓦斯治理利用两个“攻坚战”取得明显效果。与2002年相比，2006年全国多产煤炭约9亿吨,煤矿事故起数和死亡人数均下降了30％以上；百万吨死亡率由2002年的4.94、2003年的3.72、2004年的3.02、2005年的2.81降至2006年的2.04，下降了58.7%。道路交通安全在人流、物流、车流和驾驶员数量高速增长的同时，自2003年以来连续实现事故起数、死亡人数、万车死亡率“三下降”。三是在商贸往来和人员流动频繁、病毒变异加剧的情况下，有效防控了各类重大疫情及传染病的扩散和蔓延，因突发公共卫生事件造成的死亡人数大幅下降。四是在社会矛盾凸显的情况下，全国信访总量及群体性事件的发生起数和参与人数持续下降，社会大局保持稳定。

　　实践证明，党中央、国务院关于加强应急管理的决策和部署是符合实际、完全正确的。党的十六大以来的五年，是各级党委和政府高度重视应急管理、工作力度不断加大的五年，是应急管理体系日益完善、应对突发事件能力大幅提高的五年，是突发事件及其损失明显减少、社会公共安全形势持续好转的五年。回顾几年来应急管理工作历程，我们更加深刻地体会到：必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，推动科学发展，促进社会和谐；必须坚持以人为本，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度减少突发事件及其造成的人员伤亡、财产损失和社会危害；必须坚持把加强应急管理作为全面履行政府职能的重要方面，把应急管理水平作为检验政府行政能力的重要标志；必须坚持党委领导、政府主导、军地协同、条块结合、全社会共同参与的工作格局，深化和完善应急预案体系和体制、机制建设；必须坚持依靠法制、依靠科技、依靠群众，努力提高应急管理法制化、科学化、群众化水平；必须坚持不断探索应急管理工作规律，坚持预防与应急并重、常态与非常态结合，严格按客观规律办事，牢牢掌握工作的主动权。

　

4.全面深入推进应急管理工作

　　必须清醒地看到，我国应急管理工作还存在诸多薄弱环节，与严峻的公共安全形势相比，还有大量艰苦细致的工作要做。必须按照党的十七大精神和中央关于应急管理工作的部署，进一步增强责任感、紧迫感，巩固成果，开拓创新，把应急管理工作推上一个新的台阶。

　（1）继续深入推进“一案三制”建设。一是深化预案。继续深入推进预案编制工作，争取实现领域上全覆盖、内容上高质量、管理上动态化，并在实践中不断检验完善。二是健全体制。积极整合各方面应急力量和资源，充分发挥应急管理指挥机构、办事机构和工作机构各自的职能作用，建立应急管理绩效评估制度、责任追究制度。三是完善机制。健全指挥协调、信息报告和通报、应对处置联动、信息发布和舆论引导、绩效考核、社会动员等方面的机制。四是加强法制。认真执行突发事件应对法的各项规定，做到有法必依、执法必严、违法必究。

　（2）深化应急预案体系建设。必须进社区、进厂矿、进学校、进农村；必须做好风险分析工作；必须做好应急资源的普查和整合；必须增强应急预案的可操作性。必须建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系；必须加强应急预案的培训和演练。

（3）全面实施应急体系建设规划，推进应急平台建设。统筹中央和地方、部门和部门、政府和社会之间应急资源布局，做好与城乡建设等相关规划之间的衔接，重点加强监测预警系统、信息与指挥系统、应急队伍和物资保障等方面的建设。建立统一的应急平台体系，实现各级各类应急信息平台相互对接、互联互通和信息共享，加快形成全国统一、高效的应急决策指挥网络。各地、各部门、各单位要结合实际对各类应急资源，包括人力、财力、物力等情况进行普查，摸清家底，建立人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安保障、人员维护、通信保障、公共设施、科技支撑等数据的调用方案。

　（4）必须增强应急预案的可操作性。明确回答突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做，怎么做，做什么，何时做，用什么资源做等。

（5）建立重大突发事件风险评估和隐患排查体系。一要加强风险评估。对危险源、危险区域进行调查登记和风险评估，建立综合灾害风险数据库和防灾减灾区划体系，健全灾害风险动态监管机制。二要落实隐患排除。坚决整改排查出的每一个风险隐患，做到整改责任、措施、资金、期限和预案“五落实”，同时建立重大隐患分级管理和重大危险源分级监控制度。三要推进能力评估。加快评估指标体系建设，全面掌握、科学判断一个地区或城市的应急管理能力，把存在的薄弱环节作为强化建设重点。

　（6）扎实抓好应急预案演练工作。开展应急演练是提高综合应急能力和实战水平的有效途径，可以达到检验预案、锻炼队伍、磨合机制和宣传教育的目的。搞好应急演练，要突出重点、注重实效，及时发现和纠正暴露出的问题。不要怕演练过程中发生问题，但要注意在演练时候发现和解决问题。

　（7）全面构建国家应急物资保障系统。一是抓好应急物资监测网络和预警体系建设，实现全国各类应急物资储备信息综合汇总和需求预测预警。二是抓好应急物资生产能力储备建设，对专业型较强、峰值需求量大、生产启动周期短的应急物资，实行生产能力储备。三是抓好应急物资仓储与配送能力建设，优化布局国家应急物资储备库点，健全调拨与配送应急物资的仓储、运输体系。

　（8）建立由一个部委统管的国家综合减灾体制，会最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高防灾减灾行政效率，并降低重复建设所带来的成本。首先，可在国务院应急办的基础上组建国家的“国土应急安全部”，使协调性体制变为实体性应急安全统一指挥机构，无论发生何灾，不论灾害发生在何地，统一由该部在国务院指导下布置与应急救灾抢险活动相关联的所有事项，提高工作效率。只有这种实体性的机构，才能在抓应急的同时，也强化综合减灾常态建设，实现国家减灾综合管理。 其次，呼吁全国人大及全国政协在新一届“两会”的各工作委员会设置上，考虑名称的调整与变更，如现有的“人口—资源—环境”委员会，可否更名为“人口—资源—环境—安全”委员会。“安全”二字的加入不是形式上的，而是可持续发展观内容的完善及充实，它不仅将体现一种切合当前防灾减灾形势的整体安全观，更通过同时倡导人口、资源、环境、安全四位一体的可持续发展理念，使科学的可持续发展观得到落实，这是国策之根本。

（9）深入开展面向全社会的宣传教育。一要广泛开展应急管理进社区、进农村、进基层单位活动，特别要深入推进公共安全教育进课堂、进教材，从小培养学生的安全意识和自我防护能力。二要毫不放松地抓好高危行业和领域生产人员的岗前、岗中教育培训，提高他们安全操作和第一时间处理突发事故的技能。三要通过广播、电视、报刊、网络等大众传媒，以及画册、挂图、墙报、板报等多种载体，大力宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识。

进一步完善各地的应急组织机制和协调机制，真正将应急方案有效运转起来，这需要各级管理部门，有一个用科学应急管理机制指导实践的意识。过去，我们的应急工作还是习惯于一窝蜂、集体动员式的办法。要进一步提升人们对应急机制的认识，最关键的是要加强从事行政管理工作的地方官员的教育。比如说，先去扫雪，还是先保障应急指挥的通信网络畅通，这些都需要一个科学、可操作的应急管理机制来加以指导。

如何建立更大范围的协调组织与应急系统，这是一个值得探讨的问题。另外，面对重大突发事件，如何建立科学的风险评估体系，还有待各方努力。还有，城市管理中如何建立突发事件社会动员机制、信息发布和舆论引导机制，还有待进一步探讨。

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